Control de constitucionalidad respecto del proyecto de ley sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de Inteligencia. Rol 259-1997, Tribunal Constitucional
Autoridad: Tribunal Constitucional
Materia: Bases de datos públicas
Submateria: Sistema de información de deuda
Tipo de acción: Constitucional
Rol: 259-1997
Caratulado: Requerimiento del Presidente del Senado acerca del Título II del proyecto de ley que modifica la Ley General de Bancos y otros textos legales, denominado información sobre créditos de consumo.
Fecha: 26/09/1997
Sumario: Cuestión de constitucionalidad suscitada durante la tramitación de un proyecto de ley. Incorporación de normas que crean sistema de información sobre créditos de consumo en proyecto de ley.
Objeto del procedimiento: Con fecha 5 de septiembre [1997], don Sergio Romero Pizarro, en su calidad de Presidente del Senado, ha presentado, en representación de esa Corporación, un requerimiento para que se declare la inconstitucionalidad del Título II del proyecto de ley que modifica la Ley General de Bancos y otros cuerpos legales, denominado Información sobre Créditos de Consumo.
Resultado: Se declara que «Título II, Información sobre Créditos de Consumo», (artículos 7º al 16, ambos inclusive) del proyecto de ley que modifica la Ley General de Bancos y otros cuerpos legales, es inconstitucional.
Partes: Requirente: Presidente del Senado (Sergio Ramos Pizarro)
Interesados: Presidencia de la Cámara de Diputados (María Antonieta Saa y Gutenberg Martínez); Presidente de la República (Eduardo Frei Ruiz-Tagle)
Ministros: Osvaldo Faúndez Vallejos (Presidente), Marcos Aburto Ochoa, Eugenio Valenzuela Somarriva, Luz Bulnes Aldunate, Juan Colombo Campbell y Mario Verdugo Marinkovic.
Descriptores: Cuestión de constitucionalidad, tramitación legislativa, indicación, Comisión Mixta, bancos e instituciones financieras, sistema de información de obligaciones financieras, deudas, consentimiento, bases de datos
Normativa aplicable:
Constitución Política de la República, artículo 19 N°2, N°3, N°4, N°5, N°21, N°22, N°24; y artículos 61, 66, 67, 68 y 82 N°2
Ley N°17.997, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, artículos 23 inciso final, 24 inciso primero, 31, 39
Decreto con Fuerza de Ley N°252 de 1960, Texto Refundido y Sistematizado de la Ley General de Bancos
Decreto Ley N°1097 de 1975, que crea la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y señala sus funciones, artículo 13 bis, 20 inciso final
Ley N°18.010, sobre Operaciones de Crédito
Código de Comercio
Antecedentes de hecho:
En octubre de 1994 el Ejecutivo presentó a tramitación un proyecto de ley (boletín N°1404-05) que indicaba tener como objetivos establecer normas sobre modernización de los bancos, sobre ciertos nuevos negocios de la banca, y sobre internacionalización de la banca, modificando la Ley General de Bancos, el Decreto Ley N°1097 de 1975, la Ley N°18.010 y el Código de Comercio. (Consta que el contenido de este proyecto de ley tiene su origen en partes extraídas o desglosadas del Boletín 1079-05, presentado a tramitación en agosto de 1993 por Mensaje).
El proyecto de ley en junio de 1996 fue objeto de indicaciones del Ejecutivo, que proponían diversas modificaciones al artículo 13 bis del Decreto Ley N°1097 de 1975, y donde se contenía por primera vez en su y tramitación la referencia a “los establecimientos de comercio que vendan habitualmente bienes a plazo y las entidades que otorguen créditos para su adquisición”, como sujetos obligados a dar información a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.
Estas indicaciones fueron aprobadas por la Cámara de Diputados (que despachó el proyecto de su primer trámite constitucional, el 3 de julio de 1996), pero rechazadas por el Senado, el cual para su segundo trámite constitucional despachó el proyecto el 13 de mayo de 1997, pero con modificaciones.
Dado que la Cámara no aprobó tales modificaciones, insistiendo en el contenido que venía de la indicación del Ejecutivo, se formó Comisión Mixta, la cual en agosto 1997 recibió oficio del Ejecutivo que le proponía forma y modo de resolver las dificultades surgidas durante la tramitación del proyecto, intercalando un nuevo “Título II. Información sobre créditos de consumo” en el proyecto. La Comisión Mixta en su informe consideró en gran medida tanto forma como fondo de esta propuesta del Ejecutivo. El 19 de agosto y 2 de septiembre de 1997, respectivamente, Cámara de Diputados y Senado aprobaron el informe de la Comisión Mixta.
Alegaciones relevantes:
Presidente del Senado señala que el Título II del proyecto de ley que modifica la Ley General de Bancos y otros textos legales, denominado Información sobre Créditos de Consumo debe ser declarado inconstitucional por adolecer de un vicio de forma, puesto que su contenido estaría originado, por un lado, en una indicación presidencial, y, por otro, en una proposición alternativa de la Comisión Mixta formada para resolver las divergencias surgidas entre las cámaras legislativas – ambas excediendo sus respectivas facultades al incorporar contenidos ajenos a las ideas matrices del proyecto ni debatidas por las cámaras legislativas, y así infringiendo las disposiciones constitucionales aplicables. Asimismo indica que ser declarado inconstitucional por su contenido puesto que el contenido del Título II infringe las garantías constitucionales de igualdad ante la ley (19 N°2), debido proceso (19 N°3), protección de la vida privada (19 N°4) y protección de los documentos privados (19 N°5), principio de legalidad de la regulación económica (19 N°21), no discriminación arbitraria en materia económica (19 N°22) y derecho de propiedad (19 N°24) de la Constitución.
Presidencia de la Cámara de Diputados: respecto de la forma indica que la Comisión Mixta actuó dentro del marco constitucional, puesto que la Constitución entrega a las Comisiones Mixtas amplias facultades propositivas dentro de las ideas matrices o básicas del proyecto respecto de las que existan controversias entre ambas cámaras. Además, lo acordado por la Comisión Mixta habría sido solamente una propuesta de texto, consistiendo el acto de legislar como tal en la aprobación de dicho texto por parte de ambas cámara legislativas, en cumplimiento con las disposiciones constitucionales que las rigen. Señala que en tal instancia cada cámara legislativa aprueba o rechaza el texto como un todo, por lo cual la cuestión de constitucionalidad intentada por el Presidente del Senado constituiría un desdoblamiento de la voluntad del Senado no permitida por la Constitución. Respecto del contenido, indica someramente que el contenido del Título II no vulnera derechos fundamentales, señalando, entre otras, que no contiene ninguna norma que afecte la igualdad ante la ley, el derecho a la vida privada ni el derecho de propiedad.
Ejecutivo: en corto, afirma que una de las ideas matrices del proyecto dice relación con la información recíproca sobre créditos incluidos los de consumo, del sistema financiero y también del comercio, por lo cual la indicación cuestionada debe ser considerada admisible, y también se debe considerar de manera amplia y flexible las facultades de la Comisión Mixta. Asimismo niega cualquier vulneración de la Constitución en lo sustantivo del Título II.
Resumen de la decisión:
El TC estima que sin perjuicio de que la vía de la cuestión de constitucionalidad es poco común, en el caso concreto el requirente eligió una manera indicada para expresar la opinión de la mayoría del Senado de que el Título II del proyecto es inconstitucional. En el mismo sentido, señala que el hecho de que ha aprobado el informe de la Comisión Mixta, no significa que el Senado se encuentra inhabilitado de plantear un requerimiento de inconstitucionalidad respecto de parte del contenido del proyecto de ley en cuestión, puesto que tal aprobación no sanea un potencial vicio de constitucionalidad del proyecto de ley en cuestión (C.4-6).
A continuación, el TC procede a un lato análisis relativo al proceso de formación de la ley recogido en la Constitución, concluyendo que sin perjuicio de que durante su tramitación el proyecto puede ser objeto de modificaciones, estas sólo debe ser admitidas si están directamente relacionadas con las ideas matrices o fundamentales del proyecto. Estas últimas se encuentran en el mensaje o moción a través del cual ingresó el proyecto a tramitación, y deben estar también fielmente vertidas en el articulado del proyecto objeto de la votación en ambas cámaras legislativas, puesto debe haber coherencia interna (C.7-16).
El TC revisa los contenidos controvertidos del proyecto: el “Título II. Información sobre créditos de consumo”, propuesto inicialmente por el Ejecutivo, e incluido de manera muy similar en el informe de la Comisión Mixta. Señala que dicho texto proponía crear “un sistema, a cargo de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) que contenga información centralizado de los créditos vigentes, vencidos o castigados de los clientes de las instituciones sujetas a su fiscalización, como asimismo, de los establecimientos de comercio que vendan habitualmente bienes a plazo y de las entidades que otorguen créditos para su adquisición. Indica que contempla (1) el derecho de los deudores a que, a su requerimiento, las entidades acreedoras les entreguen, directamente o a través de un mandatario, información de sus deudas; (2) la obligación de la entidad acreedora de obtener el consentimiento del respectivo deudor para incorporar su información a centros compartidos de información de deudas y entregarla a terceros mandatarios; (3) la autorización a los terceros para constituir estos centros, refundir y consolidar la información, con el uso exclusivo de la evaluación del otorgamiento de créditos; (4) la dictación por la SBIF de normas sobre estandarización de los medios de requerimiento de información de parte de los deudores o sus mandatarios; (5) la fijación de las tarifas de los centros de información, por parte de la SBIF; (6) la incorporación de figuras delictuales consistentes en no entregar la información o entregarla con retardo, o entregar información maliciosamente falsa; y (7) la responsabilidad penal de los gerentes o representantes legales de las personas jurídicas infractoras (C.25 y 28).
En base a lo anterior, el TC constata que el contenido del mencionado Título II no se condice directamente con las ideas matrices y fundamentales del proyecto original del Ejecutivo, puesto que lo que en éste se encuentra (referencias al secreto y reserva bancarios, así como una tangencial alusión a la información de los créditos de consumo) no hace referencia, ni directa o indirectamente, a la creación de un sistema de información consolidada sobre créditos de consumo otorgados por los establecimientos de comercio, concluyéndose que la incorporación del Título II extiende el ámbito de aplicación del proyecto a materias ajenas a las que regulaba originalmente el proyecto (C.21-24, 29-33, 35).
La inconstitucionalidad del Título II se declara principalmente en virtud de del vicio de forma relativos a la indicación mencionada, sin perjuicio de que también se realiza un breve análisis del otro vicio de forma, relativo a la actuación extralimitada de la Comisión Mixta, donde también se concluye su inconstitucionalidad (C.36-39).
Habiéndose acogido el requerimiento por los vicios formales expuestos, el TC omite pronunciarse sobre las causales de fondo invocadas.
Considerandos relevantes: C.16, 21, 25, 28, 33, 35
Disidencias y prevenciones: No hay disidencias.
Prevención de Ministros Bulnes y Verdugo, en el sentido de que no están de acuerdo con lo señalado en los considerandos iniciales respecto de la admisibilidad del requerimiento dada su anomalía como “cuestión de constitucionalidad” en el contexto dado.
Impugnada: No
Decisiones, oficios, fallos relacionados: Oficios y otros documentos propios de la tramitación de proyectos de ley, de los proyectos de ley boletín N°1079-05, “Modifica la ley General de Bancos y otros cuerpos legales y dispone un nuevo tratamiento de la obligación subordinada de los Bancos con el Banco Central de Chile” (publicado el 29.07.1995 como Ley N°19.396) y boletín N°1404-04 que “Modifica la Ley General de Bancos, D.L. Nº1097, de 1975, Ley Nº18.010 y Código de Comercio” (publicado el 04.11.1997 como Ley N°19.528).
Otros documentos o artículos académicos citados en la decisión:
«Elementos de Derecho Constitucional Chileno», Andrade Geywitz, Carlos. Ed. Jurídica de Chile, Stgo., 2ª edición, 1971;
«La Reforma Constitucional», Piedrabuena Richards, Guillermo. Ed. Encina, Stgo., 1970
«La Reforma Constitucional de 1970», Frei Montalva, Eduardo y otros. Ed. Jurídica de Chile, Stgo. 1970.
«Derecho Constitucional», Molina Guaita, Hernán. Concepción, 1995, p. 371.
Análisis de sentencia realizado por Nicolás Ossandón.
