Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Itaú Corpbanca respecto de los artículos 5°, inciso segundo, 10, inciso segundo, 11, letras b) y c), todos, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en el proceso Rol N° 503-2018, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago (Contencioso Administrativo). Rol 8474-2020, Tribunal Constitucional

Autoridad: Tribunal Constitucional

Materia: Datos comerciales, financieros y bancarios y Bases de datos públicas.

Submateria: Información comercialmente sensible.

Tipo de acción: Inaplicabilidad por requerimiento.

Rol: 8474-2020

Caratulado: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Itaú Corpbanca respecto de los artículos 5°, inciso segundo, 10, inciso segundo, 11, letras b) y c), todos, de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en el proceso Rol N° 503-2018, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago (Contencioso Administrativo).

Fecha: 27-10-2020

Sumario: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de ley.

Objeto del procedimiento: Con fecha 9 de marzo de 2020, Itaú Corpbanca ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 5° inciso segundo, 10° inciso segundo, y 11° letras b) y c), todos de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública, en el proceso Rol N°503-2018, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago (Contencioso Administrativo).

Resultado: Se acoge el requerimiento deducido, por lo que se declara la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 5°, inciso segundo, 10, inciso segundo, 11, letras b) y c), todos, de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública, en el proceso rol N°503-2018, sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago (contencioso administrativo).

Partes: Itaú Corpbanca, Consejo para la Transparencia CPLT

Ministros: María Luisa Brahm Barril (Presidenta), Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, Juan José Romero Guzmán, Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva, José Ignacio Vásquez Márquez, María Pía Silva Gallinato, Miguel Ángel Fernández González y Rodrigo Pica Flores.

Descriptores: Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Consejo para la Transparencia, Bancos, Secreto bancario, fiscalización, créditos, datos personales

Normativa aplicable:

Constitución Política de la República

Ley N°17.997, Orgánica Constitucional de Tribunal Constitucional

Ley N°18.585, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado

Ley N°19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos

Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública

Ley General de Bancos

Antecedentes de hecho: 

El 7 de abril de 2018 don Héctor Cárcamo Silva solicitó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) el expediente o documentación de fiscalización al Banco Itaú Corpbanca, en el marco de un crédito otorgado al fondo de inversión privado Synergia para ser invertido en SMU en 2010. Dicha solicitud se refiere a la fiscalización del año 2010 como así también en 2013.

Con fecha 27 de abril de igual año la SBIF rechazó la solicitud, en base a la causal de reserva o secreto del artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285, en correlación con el artículo 7° de la Ley General de Bancos.

Seguidamente el solicitante presentó amparo ante el Consejo para la Transparencia, en contra de lo decidido, resolviendo tal organismo con fecha 23 de octubre de 2018 acogerlo, y ordenar al Superintendente en cuestión entregar la información requerida, “debiendo tarjar, previamente aquellos datos personales de contexto que pudieran estar incorporados en la documentación que se entregue […]”.

Con fecha 8 de noviembre de 2018 la interpuso recurso de reclamación de ilegalidad en contra de la resolución del Consejo para la Transparencia, sustanciado actualmente ante la Corte de Apelaciones de Santiago, bajo el Rol N° 503-2018. En aquella dicha institución evacuó informe abogando por el rechazo del reclamo, sosteniendo la calidad pública de la información solicitada.

Por resolución de fecha 26 de noviembre de 2019 la Corte de Apelaciones de Santiago solicitó informe a la requerida al tenor del reclamo interpuesto. Dicho informe se encuentra actualmente evacuado, disponiendo la Corte que rija el decreto de autos en relación.

Alegaciones relevantes: 

BANCO ITAÚ CORPBANCA: 

Afirman que al contrastar el artículo 8°, inciso segundo, de la Carta Fundamental con las normas impugnadas es posible constatar que aquellas lo infringen en cuanto extienden la publicidad a información y antecedentes que conforme al precepto constitucional no tienen tal carácter.

Concretamente, dicen, mientras el artículo 8° aludido, solo establece la publicidad de ciertos aspectos de la actuación administrativa, los artículos cuestionados establecen la publicidad de toda información que obre en poder de órganos de la administración y de la información elaborada con presupuesto público, la cual no necesariamente consiste en actos y resoluciones, fundamentos o procedimientos que utilicen los órganos de administración del Estado.

En la especie la información solicitada corresponde al expediente de fiscalización efectuada por la Sbif al banco a propósito de los créditos que la requirente otorgó al fondo de inversión privada Synergia, tratándose en consecuencia de información relativa a entidades privadas que obran en poder de la Sbif en razón del ejercicio de sus facultades fiscalizadoras. La misma es información privada y sin embargo ha de considerarse pública en virtud de los preceptos cuestionados.

Lo anterior resulta patente igualmente de conformidad a la historia fidedigna de la Ley N° 20.050, en la cual consta que la información proporcionada por los particulares a las entidades fiscalizadoras está excluida del art. 8° de la Constitución. Afirma existente igualmente una vulneración al art. 19 N° 21 de la Carta Fundamental. La aplicación de tales normas obstaculizará el giro de intermediación financiera que desarrolla la requirente, pues la entrega de información afectará el funcionamiento bancario a causa del impacto que el alzamiento de la reserva bancaria provocará en condiciones de los depósitos y créditos del banco. Con ello se logrará una pérdida de confianza en el negocio bancario que impactará en el ejercicio de su actividad económica.

CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA

El Consejo para la transparencia evacuó traslado a fojas 152 abogando por el rechazo del libelo. Lo anterior en virtud de las siguientes consideraciones:

a) El conflicto planteado se basa en una mera amplitud formal o literal que un precepto legal efectúa de un precepto constitucional, lo cual no se aviene con los estándares de fundamentación razonable de un requerimiento de inaplicabilidad.

b) En el caso sub lite, se trata de brindar acceso a un expediente de fiscalización llevado a cabo por la SBIF, y de todos los antecedentes que lo componen, a saber, oficios, actos administrativos, resoluciones y fundamentos de éstos contenidos en dicho expediente, en el que se materializó un procedimiento administrativo en los términos del art. 18 de la Ley N° 19.880, con la finalidad de “permitir y promover el conocimiento de las decisiones públicas, así como de los fundamentos en que se apoyan y de los procedimientos conforme a los cuales se han adoptado”. Se trata de información pasada, recabada y analizada por la SBIF hace 10 años, a partir de cuyo estudio se adoptó el respectivo acto o resolución administrativa final. Por tanto, se trata de información pública, conforme al artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución.

c) La aplicación del art. 11, letras b) y c), de la Ley de Transparencia, que consagra los principios de libertad de información y de apertura y transparencia, no transgrede ni es incompatible con el principio de publicidad contenido en el inciso segundo del art. 8° de la Constitución. Por el contrario, lo complementan y refuerzan su contenido esencial. Ambos preceptos legales son respetuosos de las excepciones a la publicidad que el mismo inciso segundo del art. 8° de la Constitución establece, por cuanto señalan que el derecho de acceder la información que obre en poder de los órganos del Estado, queda sujeto a las “excepciones o limitaciones establecidas por leyes de quórum calificado”, y si bien establece una presunción legal de publicidad, ello es “a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.

d) El requerimiento no aporta ningún elemento fáctico para entender cómo la aplicación de los preceptos impugnados puede infringir lo dispuesto en el artículo 19 N° 21 de la Constitución. Loque plantea es una “disconformidad con lo resuelto en la decisión de amparo, intentando reivindicar sus argumentos en los que ha basado la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la ley de transparencia” (foja 175). La aplicación de los preceptos impugnados no permite ni disponen -en el caso concreto-, el alzamiento del secreto bancario, de manera que no se afectaría el giro de intermediación financiera. Por lo demás, el derecho consagrado en el art. 19 N° 21 de la Constitución, debe ejercerse respetando las normas legales que la regulen que, en este caso, sería la Ley General de Bancos vigente a la época de la solicitud de información.

Resumen de la decisión: 

En primer lugar, como primer asunto previo e importante a efectos de analizar la eventual inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la disposición impugnada en autos, este Tribunal quiere enfatizar que la decisión que se adopte al respecto no importa cuestionar o discutir – en caso alguno – la facultad fiscalizadora que conforme a la respectiva legislación sectorial compete a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, ni tampoco cuestionar que dicho servicio deba contar con los antecedentes que le han sido solicitados (C.6)

En segundo lugar, cabe referirse a un argumento que, en este caso, ha esgrimido el Consejo para la Transparencia, para efectos de que el requerimiento de autos sea desestimado, a fojas 158. Sostiene, en síntesis, que la aplicación de los preceptos reprochados, no contravendría el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución, toda vez que la información solicitada habría servido de fundamento para la adopción de decisiones públicas por parte de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y habría formado parte del procedimiento seguido por dicha superintendencia para el ejercicio de sus funciones públicas, de conformidad a la normativa que regula la actividad bancaria nacional. (C.7)

Dicha alegación ha de ser descartada por esta Magistratura, al menos por dos razones. En primer lugar, toda vez que los conceptos a que alude el Consejo para la Transparencia al fundar esta alegación (“decisiones públicas”, “acto administrativo”, “procedimiento”), no se vinculan con el inciso 2° del artículo 5°, de la Ley N° 20.285, sino que con el inciso primero de dicho precepto y del inciso primero del artículo 10°, que refieren a los “actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado”, sus “fundamentos”, “los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial” y “los procedimientos que se utilicen para su dictación”. De modo que en realidad, las alegaciones referidas engarzan con dichos preceptos que no han sido impugnados en autos, y que por consiguiente, no puede ser objeto de pronunciamiento por parte de esta Magistratura. En segundo lugar, y lógicamente vinculado con lo anterior, salta a la vista el hecho de que lo ahora alegado por el Consejo para la Transparencia choca de modo ostensible con lo que ha sido su actuar en la decisión de amparo, pues, como se ha visto, acudió expresamente a la norma de inciso 2° del artículo 5° – así consta a fojas 21 vuelta – para fundar la entrega de la información (C.8)

La alegación descrita del Consejo para la Transparencia será desestimada, correspondiendo, entonces, a este Tribunal, analizar la inaplicabilidad de las normas impugnadas, entre ellas, los artículos 5°, inciso 2°, y 10, inciso 2°, ambos de la Ley N° 20.285, sin perder de vista que aquellos ha sido expresamente invocados en la decisión del Consejo para entregar la información solicitada, como se ha asentado en el considerando tercero (C.9)

Lo anterior, pues en la primera se determinó la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 5°, inciso segundo de la Ley Nº 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, específicamente, sobre la base de un requerimiento de inaplicabilidad deducido por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. La segunda, igualmente, acogió un requerimiento deducido por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, también relativo al artículo 5°, inciso 2°, de la Ley N° 20.285 (C.13)

DÉCIMO QUINTO: En primer lugar, cabe consignar que según se aprecia del tenor del artículo 8°, inciso 2°, constitucional, y tal como lo ha entendido ya ésta Magistratura, aquel “no hace público todo lo que el Estado tenga o posea, sino sólo “los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y procedimientos que utilicen”, o bien “son públicos sólo ciertos aspectos de la actuación administrativa: los actos y resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen” (C.15)

De lo antes señalado anteriormente fluye nítidamente que las normas impugnadas amplían el objeto del acceso a la información vía Ley de Transparencia, “porque lo separa completamente de si se trata de actos, resoluciones, fundamentos de éstos, o documentos que consten en un procedimiento administrativo, como es aludido por la Constitución. Así, resulta difícil imaginarse una información que no esté comprendida en alguna de las dos categorías que el precepto establece, porque la Administración o produce información o la posee a algún título. El punto es que toda ella sería pública, independientemente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la Administración” (C. 23)

Igualmente, la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos impugnados encuentra asidero en la historia fidedigna del artículo 8°. Como se apuntó en el considerando noveno de este fallo, consta en aquella que expresamente se rechazó la posibilidad de que informes y antecedentes de empresas privadas, que fueron entregados a organismos de fiscalización, estuvieran comprendidos en el artículo 8°. Cabe recordar, según se ha visto, que antes del artículo 8°, esa posibilidad la permitía el artículo 13 de la Ley N° 19.653. También, las mociones originales que dieron origen a la reforma constitucional del año 2005, contemplaban la publicidad no sólo de las actuaciones de los órganos del Estado, sino también “de los documentos que obren en su poder”. Pero eso no avanzó en su tramitación. (C.29)

En contraste, el artículo 8° de la Constitución razona sobre la base de decisiones. Por eso habla de actos y resoluciones. Y de lo que accede a éstas: “sus fundamentos”• y “los procedimientos que utilicen”. Por eso, el mismo artículo 5°, inciso primero, de la ley, cuando se refiere a los documentos no habla de cualquiera, sino de aquellos que sirven “de sustento o complemento directo y esencial” a tales actos y resoluciones. En cambio, “información elaborada con presupuesto público”• o “información que obre en poder de los órganos de la Administración”, no necesariamente tiene que ver con eso. Además, es menester considerar que si el artículo 8° hubiera querido hacer pública toda la información que produzca o esté en poder de la Administración, no hubiera utilizado las expresiones “acto”, “resolución”, “fundamentos” y “procedimientos”. El uso de estas expresiones fue para enumerar aquello que se quería hacer público. El carácter taxativo se refleja en la forma clásica de listar que tienen las normas. El inciso segundo del artículo 8° de la Constitución comienza señalando: son públicos (C.30-31).

En abono de todo lo anterior va la reforma constitucional (Boletín 8805-07), a la que hemos hecho alusión, que incorpora la expresión información en la Constitución a propósito del nuevo principio de transparencia y del derecho a buscar, requerir y recibir información pública. Dicha reforma reconoce que en este momento el texto no establece esta variable (C.32).

Considerandos relevantes: C.6-9, 13, 15, 23, 29-32.

Disidencias y prevenciones: 

Acordado con el voto en contra de los Ministros García, Pozo y Saliva, quienes estuvieron por rechazar

a.- El problema de las relaciones informativas de terceros con el Estado.

Los Bancos no están obligados por la Ley N° 20.285 sino que por el régimen de publicidad del DFL N° 3, de 1997, del Ministerio de Hacienda en relación con las facultades fiscalizadoras de organismos públicos. El que los bancos no estén obligados integralmente por el régimen general de publicidad no implica que no tenga ninguno.

13° El objeto del artículo 8° de la Constitución es calificar la publicidad de los actos, resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos utilizados en dichas decisiones jurídicas.

En tal sentido, el ejercicio de las funciones de fiscalización de la SBIF sobre la aplicación de las prohibiciones relativas al otorgamiento de créditos entre partes relacionadas al momento de los hechos (y no bajo las actuales condiciones establecidas por la L. 21.130), configura un ejercicio indudable de una función pública supervisora. La determinación de la publicidad de dicho acto resultante no puede derivar en la total difusión, pero tampoco en la absoluta opacidad y, por lo mismo, habrá que estar al tenor de lo solicitado en el contencioso de información.

20° En esta perspectiva, lo solicitado es el expediente o documentación de la fiscalización, con lo que lo requerido no es información producida por el Banco sino que aquella que es el resultado de una acción estatal basada en antecedentes de operaciones bancarias. Por lo mismo, este requerimiento cuestiona una presunción de publicidad [artículo 11 literal c) de la L. 20.285] y no la determinación de encontrarse frente a información exclusivamente privada del Banco. La presunción está sostenida en un hecho verdadero (la fiscalización) que prefigura la publicidad de lo que se desconoce (el contenido del informe de la SBIF). No se necesitaría simplemente cuestionar esta presunción si nos encontrásemos frente a información del Banco en poder de la Administración del Estado.

21°.- Una de las últimas objeciones del manejo de estas informaciones tiene que ver con el hecho de que estos datos han sido entregados bajo una particular relación existente entre los Bancos y la SBIF. Esa relación estaría dominada por una “fiscalización” bajo reserva entre el regulador y el regulado como una especie de relación de confianza que surge de la especialidad técnica del manejo bancario en una correlación de un organismo público financiado por los órganos regulados (art. 8° del DFL N° 3 de 1997).

Esa es la razón por la cual el “Estado está al servicio de la persona humana” y no al revés. Esa es la razón por la cual nuestra República es “democrática” y no una administración científica, técnica o puramente financiera

27° En consecuencia, la información solicitada a la ex SBIF, ahora CMF, consiste en expedientes de fiscalización referidos a las operaciones de Corpbanca a propósito del fondo de inversión Sinergia, en los años 2010 y 2013. El artículo 8º, inciso segundo, de la Constitución expresamente establece la publicidad de dicha información, dado que constituyen los fundamentos y procedimientos de actos administrativos.

Estos criterios aplicados al caso concreto, revelan que aquí se manifiesta de un modo débil el problema de las relaciones informativas de terceros con el Estado, puesto que la base de la información solicitada se refiere a un expediente de fiscalización realizado por un organismo estatal. Asimismo, veremos cómo los Bancos no están obligados por la Ley N° 20.285 sino que por el régimen de publicidad del Decreto con Fuerza de Ley N° 3, del Ministerio de Hacienda, de 1997 en relación con las facultades fiscalizadoras de diversos organismos públicos que están sujetas al artículo 8° de la Constitución. La documentación requerida es producida por un organismo público, en el marco de operaciones financieras prohibidas por el legislador. Ese carácter supone que la naturaleza de esta información no reside en una función que se satisfaga al interior de una relación especial entre órgano regulador y el sujeto regulado, sino que ha de satisfacer criterios de legitimidad sustantiva que admitan la importancia de la razón democrática por sobre la razón tecnocrática, como un ejercicio que no se oponga pero que pase por el test de la publicidad para resistir la inexistencia de conflicto alguno. Por lo mismo, en sede de juez de fondo se debe examinar que los objetivos del solicitante de información ante la SBIF cumplan con el interés legítimo exigido por el régimen legal de reservas, respecto de operaciones financieras acontecidas hace más de 7 años atrás. Y, por lo mismo, no se acreditó ante esta Magistratura el modo en que produce la infracción precisa al derecho a la libre iniciativa económica, más allá de las afectaciones propias de los procedimientos de fiscalización o de información propiamente tales. Sirvan estos argumentos para desestimar el presente requerimiento.

Impugnada: N/A

Decisiones, oficios, fallos relacionados: 

STC Rol 2907, C.30°

STC Rol 2558, C.16°

STC Rol 3111, C. 27°

Otros documentos o artículos académicos citados en la decisión:  N/A

Análisis de sentencia realizado por Nicolás Ossandon