Contienda de competencia suscitada entre el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la Fiscalía Regional Metropolitana Sur del Ministerio Público, en los autos Rol C-299-2015, sobre procedimiento contencioso, caratulados “Requerimiento de la FNE contra CMPC Tissue S.A. y Otra”, del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, y en autos RUC N° 1501038724-5 por alteración fraudulenta de precios (investigación no formalizada), de la Fiscalía Regional Metropolitana Sur del Ministerio, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de San Miguel, bajo el Rol N° 2176-2015. Rol 2934-2015, Tribunal Constitucional

Autoridad: Tribunal Constitucional

Materia: Derecho de acceso a la información pública

Submateria: Contienda de competencia y confidencialidad.

Tipo de acción: Contienda de competencia

Rol: 2934-2015

Caratulado: ontienda de competencia suscitada entre el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la Fiscalía Regional Metropolitana Sur del Ministerio Público, en los autos Rol C-299-2015, sobre procedimiento contencioso, caratulados “Requerimiento de la FNE contra CMPC Tissue S.A. y Otra”, del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, y en autos RUC N° 1501038724-5 por alteración fraudulenta de precios (investigación no formalizada), de la Fiscalía Regional Metropolitana Sur del Ministerio, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de San Miguel, bajo el Rol N° 2176-2015.

Fecha: 08-01-2016

Sumario: Contienda de competencia.

Objeto del procedimiento: Con fecha 20 de noviembre de 2015, a fojas 1, María de la Luz Domper Rodríguez, Presidenta subrogante del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, promueve contienda de competencia entre dicho órgano jurisdiccional y la Fiscalía Regional Metropolitana Sur del Ministerio Público.

Resultado: Se dirime la contienda de competencia, declarándose que los antecedentes considerados confidenciales o secretos en el proceso rol C-299-2015 que se tramita ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, sólo pueden entregarse o revelarse en la Forma y condiciones que establece el DL 211, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado Se encuentra en el DFL N°1, de 2004, del ministerio de Economía, fomento y reconstrucción.

Partes:

Tribunal de Defensa de la Libre Competencia

Fiscalía Regional Metropolitana Sur del Ministerio Público

Ministros: Carlos Carmena Santander (Presidente), Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino, María Luisa Brahm Barril y Cristián Letelier Aguilar.

Descriptores: Caso papel tissue, libre competencia, ministerio público, información sentible, delación compensada, competencia

Normativa aplicable:

Constitución Política de la República, artículos 5, 6, 7, 8, 76, 93 N°2

Ley N°17.997, Orgánica Constitucional de Tribunal Constitucional, artículo 112

Ley N°18.585, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, artículo 1

Ley N°19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos

Ley N°20.285, sobre Acceso a la Información Pública

Decreto Ley 211 sobre Libre Competencia, artículo 3, 22, 39

Código Procesal Penal, artículo 19, 180

Ley N°19.640, Orgánica Constitucional del Ministerio Publico

Código Penal, artículos 285, 286

Antecedentes de hecho: 

Requerimiento de la Fiscalía Nacional Económica, de 27 de octubre de 2015, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, en autos Rol C-299-2 O 15, caratulados «Requerimiento de la FNE contra CMPC Tissue S.A. y otra», se encuentra conociendo de un procedimiento contencioso en contra de CMPC Tissue S.A. y SCA Chile S.A. por posibles infracciones a la libre competencia en relación con el mercado de producción, comercialización y distribución de productos de papel Tissue; sosteniendo la Fiscalía Económica que dichas empresas se habrían coludido en la asignación de cuotas de mercado y fijación de precios, infringiendo el artículo 3 º , incisos primero y segundo, letra a), del DL N º 211.

Por otro lado, en relación con una denuncia de los Diputados de la República señores Gabriel Silber y Daniel Farcas (ante el Juzgado de Garantía de Puente Alto, RIT 13.932-2015), la Fiscalía Metropolitana Sur del Ministerio Público se encuentra investigando la posible comisión de delitos de alteración fraudulenta de precios, establecidos en los artículos 285 y 286 del Código Penal, por parte de los ejecutivos de las empresas aludidas y todos quienes resulten responsables, en causa RUC N º 1501038724-5 (investigación no formalizada). 

La Fiscalía Económica en su requerimiento presentado ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, acompañó documentos incautados a SCA, solicitando su confidencialidad conforme a los artículos 22 y 39, letra a), del DL N º 211, sin perjuicio de acompañar las versiones públicas electrónicas de los mismos; accediendo el tribunal a la confidencialidad, por resolución de 4 de noviembre de 2015.

Por su parte, el Fiscal Jefe de la Fiscalía Local Puente Alto, por oficio de 2 de noviembre de 2015, solicitó al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que le remitiera copia del expediente y de los documentos y antecedentes en la causa de que conoce, accediendo el tribunal, por resolución de 5 de noviembre de 2015, a la entrega de la documentación pública y de las versiones públicas electrónicas, pero no de los documentos que contienen las evidencias que declaró confidenciales, conforme a las normas del DL N º 211 aludidas. Ante ello, el Ministerio Público, invocando el artículo 19 del Código Procesal Penal accionó ante la Corte de Apelaciones de San Miguel, para que dicho tribunal de alzada resolviera la controversia sobre entrega de información reservada, encontrándose pendiente dicha causa ante el referido tribunal de alzada, bajo el Rol N º 2176-2015

Alegaciones relevantes: 

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA

El TDLC, invocando el artículo 93, N º 12, de la Constitución, solicita que este Tribunal Constitucional acoja en su favor la contienda planteada, declarando que el Ministerio Público

exigirle compulsivamente secreta; o bien, que la contravenir la normativa Decreto Ley 211,Competencia.

que en la especie se verifica un conflicto de funciones entre dicho tribunal, como órgano jurisdiccional independiente, y el Ministerio Público, como órgano administrativo, aduciendo que el ejercicio de las potestades de la Fiscalía Penal no puede importar la afectación o menoscabo de las funciones y competencias específicas legalmente encomendadas al tribunal, ni la infracción de las normas legales sobre secreto y confidencialidad que lo obligan.

la pretensión del Ministerio Público de exigirle en forma compulsiva la entrega de información que el mismo tribunal ha decretado como secreta, conforme a la ley e incluso respecto de las demás partes en el proceso, vulnera su independencia, además de importar que la Fiscalía Penal se exceda en sus potestades legales.

Lo prescrito por los artículos 22 y 39, letra a), del DL N º211, con la finalidad de proteger información comercial sensible de las empresas investigadas, impidiendo que pueda ser conocida y utilizada por sus competidoras; así como resguardar la identidad y privacidad de quienes han declarado o aportado antecedentes a la investigación, debiendo tenerse en cuenta que tanto CMPC como SCA

solicitaron acogerse a delación compensada en el proceso, instrumento eficaz para detectar los carteles, pero que no funcionaría sin resguardos a la confidencialidad. Luego, si el tribunal se viere compelido a entregar la información, estaría transgrediendo la propia preceptiva legal específica que lo obliga, en relación con la confidencialidad de la evidencia.

Ministerio Público no interpuso recurso alguno en contra de su resolución, encontrándose afirme, y siendo improcedente que posteriormente recurra a la Corte de Apelaciones para solicitar que resuelva acerca de la entrega de la información reservada, conforme al artículo 19 del Código Procesal Penal.

El tribunal requirente afirma que la Corte de Apelaciones de San Miguel no tiene competencia respecto al asunto, al no configurarse los supuestos del artículo 19 referido, toda vez que el Ministerio Público no ha solicitado información a un órgano administrativo como señala dicho precepto legal, sino a un tribunal de la república, correspondiendo en consecuencia que este Tribunal Constitucional resuelva la contienda de competencia, que se configura entre un tribunal no superior de justicia y un órgano administrativo.

Sin embargo, dicha potestad imperativa de que goza la Fiscalía Penal, en caso alguno puede hacerse extensiva a los tribunales de la república, como lo es el Tribunal de Defensa de la Libre

Competencia, en su calidad de órgano jurisdiccional independiente y especial, que junto a la Corte Suprema son los únicos tribunales competentes para conocer y juzgar los atentados a la libre competencia. Por tanto, la pretensión del Ministerio Público afecta severamente las funciones del tribunal requirente y vulnera el principio de independencia externa de los tribunales, igualmente garantizada por la Constitución, en su artículo 7 6, y que impide a otros órganos del Estado afectar la esfera de las atribuciones del tribunal para conocer, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado; recalcando que, además, ni los tribunales inferiores ni los superiores de justicia caben en el concepto de órganos administrativos del artículo 19 y que el Ministerio Público no puede impartir órdenes al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que impliquen ir contra la propias causales 

OBSERVACIONES DE LA FISCALÍA NACIONAL ECONÓMICA, EN FAVOR DEL TDLC

Sostiene que la pretensión del Ministerio Público de ordenar la entrega de la totalidad de la información, no obstante concurrir una causal legal conforme a la cual el Tribunal de Defensa de La Libre Competencia decretó su confidencialidad, implica cercenar las competencias de un tribunal de justicia, entrando en un abierto conflicto de funciones.

Si bien al Ministerio Público corresponde dirigir exclusivamente la investigación de hechos constitutivos de delito, para lo cual los fiscales pueden, conforme al artículo 19 Código Procesal Penal requerir información a las autoridades y órganos de la administración del Estado  (así como de acuerdo al artículo 180 del mismo Código, pueden exigir información a toda persona o funcionario público) y, la autoridad no puede excusarse de la entrega de información, salvo causal legal de reserva, ocurre que por otro lado la investigación de hechos que afectan al bien jurídico libre competencia, así como el conocimiento y resolución de los ilícitos anticompetitivos, son funciones que se encuentran radicadas exclusivamente en la Fiscalía Nacional Económica, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y la Corte Suprema, pudiendo al efecto igualmente la Fiscalía Económica requerir información a los agentes del mercado, incluso ejerciendo facultades intrusivas, pero esta información es económicamente relevante y que de divulgarse afectaría la delación compensada, que hoy es el medio más eficaz para la detección y combate de los carteles y que tiene como uno de sus pilares para funcionar la garantía del secreto de la información que se garantiza al que se auto denuncia, conforme a lo establecido en los artículos 22 y 39, letra a), del DL N º 211, que extienden la confidencialidad.

Afecta claramente el principio de división de funciones entre los poderes del estado, e implica que la Fiscalía Penal invada el ejercicio de la función jurisdiccional, entrando en pugna.

Enseguida, el Ministerio Público no puede -sin vulnerar el principio constitucional de independencia de los tribuales de justicia- pretender dejar sin eficacia una resolución judicial afirme del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que en efecto, las autoridades y órganos del estado a que alude dicho artículo 19, corresponden a los órganos que forman parte de la Administración del Estado, de acuerdo al artículo 1 ° de la Ley N º 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Asimismo, el Ministerio Público infringe el principio de legalidad, pues el mismo artículo 19 dispone como requisito para la entrega de información que se observen las prescripciones legales pertinentes sobre reserva, como opera en la especie con las normas referidas del DL N º 211; tampoco se trata de información indispensable para diligencias investigativas de la Fiscalía Penal, y, además, el Ministerio Público dispone de otros medios para obtener información, en el ejercicio de sus facultades legales.

Agrega la Fiscalía Económica que el régimen de confidencialidad y secreto que rige conforme al DL N º 211, guarda armonía con lo prescrito por el artículo 8 º de la Constitución, y se condice precisamente con la causales de secreto que considera el constituyente, esto es, la protección de los derechos de las personas, así como el interés general de la colectividad en el debido funcionamiento del mercado.

OBSERVACIONES DE SCA CHILE S.A.

Por presentación de 14 de diciembre de 2015, a fojas 212 y siguientes, SCA Chile S.A solicita que se acoja la contienda de competencia planteada, declarándose que el Ministerio Público carece de atribuciones para exigir al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia la entrega de información que el mismo tribunal declaró confidencial, así como que dicho órgano administrativo no puede obligar al tribunal a incumplir las disposiciones sobre confidencialidad dispuestas en el DL N º 211 que lo regula.

Expone SCA, en primer término, que ha solicitado acogerse al régimen de delación compensada, para lo cual es esencial que se asegure que la información que ha entregado no sea divulgada, pues ello afectaría la posición competitiva de la compañía y los derechos de las personas que entregaron información.

Añade que las versiones públicas electrónicas de la información requerida que fue puesta por el tribunal a disposición del Ministerio Público

OBSERVACIONES DE LA FISCALÍA REGIONAL METROPOLITANA SUR DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público no puede exigirle al tribunal la entrega compulsiva de la información que aquél estima reservada, sino que, precisamente para ello, la ley contempla el mecanismo del artículo 19, a través del cual la Fiscalía Penal puede recurrir a la Corte de Apelaciones respectiva para que ésta resuelva el conflicto, estando su decisión sí dotada de imperio.

Tampoco es efectivo el argumento de que la información podría ser divulgada por el Ministerio Público, porque existen resguardos legales al efecto.

En consecuencia, no es efectivo que el Ministerio Público pretenda impartir instrucciones al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ni que su requerimiento de información importe infracción a la independencia del tribunal, sino que el asunto se circunscribe al mecanismo procedimental que contempla el artículo 19 del Código Procesal Penal, en orden a que un tribunal superior resuelva el conflicto relativo a la negación de entrega de información aduciendo su carácter confidencial, en circunstancias que lo que realmente reclama el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia es que, no obstante ser un tribunal inferior de justicia, podría eximirse de la aplicación del procedimiento del artículo 19.

Resumen de la decisión: El sistema de protección de la libre competencia, y su consiguiente procedimiento sancionatorio, es una atribución exclusiva del legislador, no pudiendo configurarse una dimensión extensiva de algunos de sus procedimientos constitucional coherente. Situación que no puede verse alterada sino en la forma estricta que prescribe ese mismo ordenamiento jurídico, sin riesgo de desvirtuar los propósitos que tuvo en cuenta el Legislador para autorizar correspondientes procedimientos especiales los de investigación y circunscribirlos a la persecución de los atentados contra la libre competencia (C.7)

La experiencia práctica de los últimos años lleva a concluir a este Tribunal que la institución de la delación compensada y otras técnicas de indagación especiales, contempladas en el DL N º 211, de 1973, han sido esenciales para llegar a conocer y esclarecer actos de colusión ; (C.8)

Como quedado explicado, lo que en la especie ha ocurrido es que el Ministerio Público, en ejercicio de la competencia que le asiste para investigar los eventuales delitos de que se trata, ha pretendido acceder a determinada información reunida y agregada dentro de un proceso llevado conforme a la preceptiva del DL N º 211, de 1973, acudiendo para ello a una normativa ue es ajena a ésta, cuyo es el caso del citado artículo  19 del Código Procesal Penal, circunstancia que implica na intromisión en las funciones exclusivas que le asisten, sobre la materia, al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Que, adicionalmente, cabe desestimar la alegación del Fiscal Regional Metropolitano Sur del Ministerio Público, de que no existiría en este caso un conflicto de atribuciones, sino sólo una controversia relativa a la entrega de documentos e información, materia que se encuentra en sede de la Corte de Apelaciones de San Miguel, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 19 del Código Procesal Penal. (C.10)

En estas condiciones, forzoso es concluir que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia deberá seguir conociendo la causa Rol C 299-15, con las atribuciones y en la forma que prescribe exclusivamente el DL N º 211, de 1973, y, por su parte, el ministerio Público podrá seguir investigando la posible comisión de ilícitos penales, en relación con la supuesta colusión en los precios de los productos elaborados por las empresas CMPC Tissue S.A. y SCA Chile S.A., generando con su actividad persecutora la prueba pertinente que determine eventuales hechos punibles y los responsables de los mismos, respetando la esfera de competencia del tribunal que ha promovido la presente contienda de competencia. (C.13).

En esa perspectiva, el hecho que el Ministerio Público haya recurrido ante la Corte de Apelaciones de San Miguel en mérito de la disposición mencionada para que resolviera la controversia implica socavar una competencia que cautela la confidencialidad de la información obtenida mediante un procedimiento extraordinario como la delación compensada, ideada y construida por el legislador para tro tribunal y otros bienes jurídicos en juego. En tal sentido, este conflicto de funciones, en una de sus modalidades reguladas por el artículo 19 del Código Procesal Penal y que es de competencia de esta Magistratura, produce un daño lesivo a las atribuciones del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia; (C.14)

Además en la especie no puede tener lugar la aplicación de enjuiciamiento penal, atendido tal disposición lo dispuesto en de los artículos 22, y 39, letra a), del D  N º 211, de 1973, que prohíben, una vez decretado el secreto o confidencialidad de un documento, al Tribunal de Defensa de la Libre  Competencia poner en conocimiento de terceros los referidos documentos, debido a que su revelación podría afectar significativamente el desenvolvimiento competitivo de su titular y resguardar debidamente la eficacia de las investigaciones de la Fiscalía Nacional Económica, de tal manera que si se entregaren a terceros se produciría un resultado impredecible, originándose una potencial ineficacia de la delación compensada, contemplada en el estatuto jurídico de defensa de la libre competencia, afectándose, un valor fundamental como lo es la seguridad jurídica, la que forma parte de los elementos propios de un Estado de Derecho (C.15).

Considerandos relevantes: C. 7-8, 10, 13-15.

Disidencias y prevenciones: No hubo.

Impugnada: N/A.

Decisiones, oficios, fallos relacionados: STC 1144 C.53

Otros documentos o artículos académicos citados en la decisión: 

Franck Moderne. «Principios Generales del Derecho Público». Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2005, pág.225).

Introducción a la Filosofía del Derecho, Fernández-Galiano, Antonio, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1963, pp. 139 y ss.

Análisis de sentencia realizado por Nicolás Ossandon