Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 29 del DL Nº 3528. Rol 3684-17, Tribunal Constitucional

Autoridad: Tribunal Constitucional.

Materia: Mercado de Valores.

Submateria: Juicio sumario de reclamación de multa-Superintencia de Valores y Seguros.

Tipo de acción: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.

Rol: 3684.17

Caratulado: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 29 del DL Nº 3528. Rol 3684-17, Tribunal Constitucional.

Fecha: 07/05/2018.

Sumario: Sentencia del Tribunal Constitucional sobre un requerimiento de inaplicabilidad del artículo 29 del DL Nº 3528, respecto al parámetro y discrecionalidad que tiene la Superintendencia de Valores y Seguros al aplicar multas.

Objeto del procedimiento: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Leonidas Vial Echeverría, respecto del inciso primero del artículo 29 del D.L. N° 3.538, de 1980, Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros, en los autos sobre juicio sumario de reclamación de multa, caratulados “Larraín Vial S.A. Corredores de Bolsa con Superintendencia de Valores y Seguros”, Rol C-21.500-2014, del 29° Juzgado Civil de Santiago, de que conoce actualmente la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de apelación, bajo el Rol 561-2016, acumulada al Rol de Ingreso Corte N° 13.070-2015.

Resultado: Se acoge requerimiento, declarándose la inaplicabilidad del artículo 29, inciso 1, del Decreto Ley Nº 3.538 de 1980.

Partes: Leonidas Vidal Echeverría/Superintendencia de Valores y Seguros.

Ministros: Integrado por el Presidente Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y los Ministros sra. Marisol Peña Torres, señores Carlos Carmona Santander, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza, y  Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril y señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez. 

(Ministro señor Carlos Carmona Santander concurre al acuerdo y fallo, pero no firma por haber cesado en el ejercicio de su cargo). 

Descriptores: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad-  Mercado de Valores-multa-superintendencia de Valores y Seguros-proporcionalidad de la medida.

Normativa aplicable:

Artículo 19 Nº3 de la Constitución Política de la República. 

Artículo 53 Ley 18.045  (Ley de Mercado de Valores). 

Ley 19705 (de OPAS)

Ley 18.046 (de Sociedades de Valores). 

Artículos 27, 28 y 29 de DL 3538. 

Resolución de la Superintendencia de Valores y Seguros Nº 223.

Antecedentes de hecho:

La Superintendencia de Valores y Seguros le impone multa a Leónidas Vidal (correspondiente a 5.300 millones de pesos) por la participación en un esquema de inversión y financiamiento materializado mediante transacciones bursátiles prohibidas por el artículo 53 inciso segundo de la Ley 18.045 (Ley sobre Mercado de Valores), el que prohíbe efectuar transacciones por medio de cualquier acto o mecanismo engañoso o fraudulento. 

El 18 de julio de 2017, Leonidas Vidal deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 29 inciso 1. Del DLNº 3538 de 1980. 

Requerimiento de inaplicabilidad se ha formulado con ocasión del recurso de reclamación ante la justicia ordinaria, interpuesto por una persona natural, sancionada por la SVS.

Alegaciones relevantes:

Leonidas Vidal 

El recurrente argumenta que el ordenamiento jurídico no entrega norma a la SVS para establecer patrones que moldeen su potestad sancionatoria, no existiendo graduación de sus infracciones, topes ni circunstancias específicas para su determinación, quedando así en absoluta discrecionalidad. Además, establece que se vulnera el principio de proporcionalidad. Sostiene que la multa es excesivamente gravosa, (5.300 millones de pesos), vulnerando así los 3 pasos que la doctrina propone para el test de proporcioanlidad, juicio de idoneidad, de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Alega que Larraín Vial no actúa de modo distinto a cómo actuaron otras corredoras. 

Consejo de Defensa del Estado: 

Establece que la facultad punitiva de la SVS se encuentra limitada por criterios que se consideran al momento de cursar una multa. Además, ni el Código Penal u otro tipo de regulación establece criterios de gradualidad o baremos precisos, por lo que tanto el juez penal como la administración cuentan con algún nivel de discrecionalidad. 

Además, el Consejo de Defensa del Estado se refiere a criterios, elementos y parámetros establecidos en los artículos 27 y 28 del D.L Nº 3538, de 1980 están relacionados con aspectos o características del caso concreto. 

Respecto al principio de igualdad, no existe una real situación a comparar, pues las multas aplicadas por la SVS corresponden al análisis de los hechos concretos, pruebas aportadas y análisis. Argumenta que la SVS ejercía su función fijando el monto de la multa de conformidad con los artículos 27 Y 29 del DL Nº 3.538.

Resumen de la decisión:

El Tribunal Constitucional, al realizar su análisis, señala que desde una perspectiva constitucional, el mecanismo sancionatorio alternativo que establece el artículo 29 en su aplicación a casos como el de autos no solo no avanza en términos de transparencia y objetividad, sino que, ante la ausencia de parámetros de graduación, ni siquiera garantiza una cierta asociación con el beneficio económico que se pueda haber obtenido de la conducta imputada como ilícita. (C.16). 

Señala que lo que el Tribunal entiende como la ausencia de debida consideración por la racionalidad y justicia procedimental que le es asegurada a todas las personas en virtud de lo dispuesto en la Constitución, lo que significa reconocer el rol limitador derivado de la función retributiva de toda sanción, lo que está vinculado, con el valor de la justicia, proporcionalidad o prohibición del exceso punitivo. Sin perjuicio de reconocer que en el caso de sanciones no penales existe un mayor espacio para objetos disuasivos, el precepto legal bajo análisis es de tal precariedad en cuanto a su densidad normativa que no supera el estándar constitucional mínimo exigible (C.20). 

Respecto a la manera de establecer las multas o penas, el Tribunal señala que  una sanción puede tener una variedad de justificaciones o funciones, entre ellas, la retribución y disuasión. La opción por el tipo de función es una materia de política pública a ser determinada por el legislador. Pero, no puede carecer de límite, por lo que se prohíben sanciones de severidad excesiva por el principio de racionalidad y justicia. A pesar de la importancia de la disuasión, la función retributiva o de justo merecimiento de la sanción siempre debe estar presente y actuar como límite del quantum.  De esta manera, la ley debe proveer los mecanismos para evitar una reacción punitiva del Estado significativamente desproporcionada y por ende injusta. Es el rol de este tribunal verificar que la estructura de los regímenes legales sancionatorios no vulnere la racionalidad y justicia que la Constitución asegura (C.22).

Considerandos relevantes: 

Considerando 5: IMPRECISIÓN DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO. SÍNTESIS. Que, como se desarrollará a lo largo del fallo, este Tribunal constata un grado insuficiente de determinación o especificidad legal de la norma que establece la sanción, tanto en la estructura de la misma, dado la vaguedad del objeto sobre el cual se calcula el porcentaje (Valor de la operación irregular”), como en cuanto a la forma en que debe aplicarse, por la ausencia de criterios de graduación. A mayor abundamiento, la imprecisión del sistema sancionatorio se ve potenciada por la ausencia de una normativa reglamentaria que permita atenuar la falta de densidad normativa suficiente respecto de la tipificación de la norma sancionatoria impugnada. Asimismo, el tipo de operación que se ha objetado y sancionado por la autoridad administrativa es inaudita por lo que no es una que haya sido objeto de mayor precisión por medio de un desarrollo interpretativo de carácter jurisprudencial. Igualmente, la historia de la ley tampoco agrega valor sobre el particular. Lo mismo ocurre si se contrasta el sistema legal impugnado con la normativa comparada relevante, la que presenta niveles de precisión superiores.

Considerando 11. En suma, es tal el nivel de imprecisión del régimen sancionatorio debido (por separado y en conjunto) a la vaguedad del concepto de operación irregular sobre el cual ha de calcularse el porcentaje, y a la ausencia de criterios de graduación en el proceso de singularización de las sanciones, que en el ejercicio dirigido a fijar el monto de las multas el órgano administrativo sancionador o el juez estará creando, más que interpretando, la ley. Y, lo que no es menor, en un ámbito (el sancionatorio) respecto del cual la Constitución exige niveles de precisión mayores que en otros, con independencia de que dicho estándar sea menor que el exigido en el Área estrictamente penal.

Considerando 22 (párrafo 2 y 3): Independiente de que se admita que una sanción puede tener, efectivamente, una función disuasiva, en especial en el Ámbito regulatorio – económico, la severidad de la sanción que merece la conducta infraccional no puede estar desligada de la justicia o proporcionalidad derivada de la gravedad asociada a la conducta (en abstracto y en concreto) y a quien la ha cometido. En este sentido, en un ámbito regulatorio en donde la disuasión tiene un rol importante, la función retributiva o de justo merecimiento de la sanción siempre debe estar presente y actuar como frontera o límite del quantum de la pena (en este caso, de una administrativa). Cabe advertir que no se está aludiendo a una proporcionalidad rigurosa o casi matemática, sino a una situación en que la ley provea los mecanismos para evitar una reacción punitiva del Estado significativamente desproporcionada y, por ende, injusta. Vale recordar que la función disuasoria de una sanción puede verse satisfecha tanto con una multa excesivamente gravosa como con una menos intensa. Por lo mismo, como ya se señala resulta indispensable no traspasar ciertas fronteras basadas en la justicia retributiva. El sistema constitucional chileno vigente reconoce este tipo de relación (ver STC Rol N° 2995) y es rol de este Tribunal verificar que la estructura de los regímenes legales sancionatorios no vulnere la racionalidad y justicia que la Carta Fundamental ha querido asegurar a todas las personas.

Disidencias y prevenciones: 

Prevenciones: 

1. Marisol Peña Torres: concurre a la decisión de acoger requerimiento solo en cuanto a las expresiones ‘’ a su elección’’ y ‘’o hasta el 30% del valor de la emisión u operación irregular’’, contenidas en el inc.1 del art.29. Al respecto, señala, que se desprende que la norma impugnada consulta 2 hipótesis distintas y separadas por la conjunción ‘’o’’ , las cuales son: 

1. En caso de infraccion a las leyes, reglamentos, y demas normas, la SVS puede aplicar una multa, a su elección, cuyo monto se fijará de acuerdo a los límites establecidos en los articulos 27 y 28. 
2. En caso de infracción a las leyes, y demas normas que rijan al Mercado de Valores y Seguros, la SVS puede aplicar una multa que se eleve hasta en un 30% del valor de la emisión. 

En la primera hipótesis existe una remisión a los arts. 27 y 28 del DL, que indican criterios para la determinación de las multas, criterios que son comunes al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado en materia de Mercado de Valores. 

En Chile, los criterios para la determinación de multas contemplados en los artículos 27 y 28 coinciden con aquellos que deben ser considerados por el TDLC. De esta manera, a diferencia de lo que ocurre con la primera hipótesis de aplicación de multa, no existe ningún criterio o parámetro objetivo que permita graduar la potestad discrecional. Esto pues la parte final del inciso primero del art. 29 del DL no fija los parámetros con los cuales deban imponerse las multas, dejando entregada su determinación al libre criterio del órgano administrativo sancionador. Por ende, un posible infractor de las normas no puede conocer anticipadamente hasta qué monto de la multa arriesga, pues ley utiliza términos vagos. Bajo esta persectiva, se infringe el principio de legalidad de las penas que exige que tanto la conducta como la pena respectiva estén expresamente descritas en la ley, de modo que sea previsible para cualquier persona, apreciar las consecuencias de antemano. 

Además, se infringe el principio de proporcionalidad de las sanciones. La multa de 500.000 UF aplicada al requerimiente, excede con creces los límites que pueden aplicarse a las personas naturales conforme al Art. 28 del DL (15.000 UF), pudiendo elevarse a 75.000 cuando se trate de infracciones reiteradas. 

En conclusión:  no se ha aplicado primera hipótesis contemplada en el art. 29 del DL, sino que segunda hipótesis, esto es que ‘’a su elección’’, la SVS ha fijado una multa en un rango que puede llegar hasta un 30% del valor de la emisión irregular. Esto genera que se vulnere el principio de proporcionalidad, en cuanto prohibe diferencias arbitrarias, así como el debido proceso, pues la multa se impone sobre la base del exclusivo criterio de la SVS sin que la norma consulte criterios objetivos que la fundamenten y justifiquen a la luz de la infracción cometida. 

2. Ministro señor Nelson Pozo Silva, concurre al voto de la mayoría en base solo a las siguientes circunstancias: La resolución sancionatoria en relación a sociedades del señor Leonidas Vial, no hace alusión a que estemos en presencia de una justificación al tenor de lo establecido en el art..29, al no establecer parámetros objetivos en la aplicación de la multa. 

Disidencias: 

Sentencia acordada con voto en contra de los ministros sres. Carlos Carona Santander, Gonzalo García Pino y Domingo Hernández quienes estuvieron por rechazar: 

Argumentan que multas impuestas no pueden analizarse de forma aislada, sino que en el contexto de las infracciones más graves de la SVS, que involucra intermediarios de bolsa. Tampoco puede aislarse de las sanciones que la SVS tenía disponibles, como penas privativas de libertad, y multas más altas, escogiendo medidas que se insertan dentro del ordenamiento constitucional y que configurar principios de racinalidad y justifcia para estimar un procedimiento que satisface la reglas del debido proceso.

Impugnada: N/A.

Decisiones, oficios, fallos relacionados: 

Sentencia nº Rol 3542-17 de Tribunal Constitucional. 

Sentencia nº Rol 2922 de Tribunal Constitucional. 

Sentencia nº Rol 3014-16 de Tribunal Constitucional. 

Sentencia nº Rol 3236-16 de Tribunal Constitucional. 

Sentencia nº Rol 3575-17 de Tribunal Constitucional. 

Sentencia nº Rol 2658 de Tribunal Constitucional. 

Sentencia Rol Nº 2995 de Tribunal Constitucional.

Otros documentos o artículos académicos citados en la decisión:

Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del aparado 2 del artículo 15 del Reglamento Nº 17 y del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento Nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado Cea-publicadas en el Diario Oficial (OJC) de fecha 14.01.98. 

Decision de Procedure and Penalties Manual de Reino Unido. 

Legislación en derecho comparado citada (Marisol Peña en su prevención): 

-Real Decreto Legislativo nº4/2015, de 23 de octubre de 2015 (legislación española). /Artículo 131.3 de la Ley 40/2015 de 2 de octubre, sobre Régimen Jurídico del Sector Público.( FSMA 2000 (Gran Bretaña).

Análisis de sentencia realizado por Catalina Tapia.