Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 29 del DL 3.538. Rol 3542-17, Tribunal Constitucional

Autoridad: Tribunal Constitucional.

Materia: Racionalidad de la Multa de la SVS.

Submateria: Proporcionalidad multa-funciones SVS

Tipo de acción: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad 

Rol: 3542-17.

Caratulado: Requerimiento   de   inaplicabilidad   por inconstitucionalidad del artículo 29 del DL 3.538. Rol 3542-17, Tribunal Constitucional.

Fecha: 07/05/2018.

Sumario: Resolución del Tribunal Constitucional en el cual se pronuncia sobre la inaplicabilidad del artículo 29 del DL 3538 en el juicio sumario de reclamación de multa, por tratarse de una disposición que vulnera el articulo 19 Nº de la Constitución Política de la República (al tener la Superintendencia de Valores y Seguros facultades arbitrarias para fijar la multa).

Objeto del procedimiento: Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Alberto Le Blanc Matthei respecto del inciso primero del artículo 29 del D.L. N° 3.538, de 1980, Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros, en el proceso sobre reclamación de multa, Rol C-20.605-2014, del 20° Juzgado Civil de Santiago, caratulado “Le Blanc Matthei, Alberto con Superintendencia de Valores y Seguros”, de que conoce actualmente la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de apelación, bajo el Rol N° 2804-2017.

Resultado: Acogido, por lo que se declara la inaplicabilidad del artículo 29 inciso primero, del Decreto Ley Nº 3.538, en la gestión pendiente sobre juicio sumario de reclamación de multa, del 20º Juzgado de letras en lo civil de Santiago (Rol Nº 20.605-2014).

Partes: Alberto Le Blanc Matthei/Superintendencia de Valores y Seguros

Ministros: Presidente Ministro señor Iván Aróstica Maldonado, y los Ministros señora Marisol Peña Torres, señores Carlos Carmona Santander, Gonzalo García Pino, Domingo Hernández Emparanza y Juan José Romero Guzmán, señora María Luisa Brahm Barril y señores Cristián Letelier Aguilar, Nelson Pozo Silva y José Ignacio Vásquez Márquez. (Ministro señor Carlos Carmona Santander concurre al acuerdo y fallo, pero no firma por haber cesado en el ejercicio de su cargo).

Descriptores: Proporcionalidad-Racionalidad-Arbitrario-Discrecional-Multa-Procedimiento sancionatorio.

Normativa aplicable:

Constitución Política de la República (Artículos 5;  19 nº2, 3, 6 7;60 y 83). 

Código Penal (Artículos 154, 235, 241, 284, 286,  450). 

Código de Comercio (artículo 4 y 6)

Decreto Ley N° 3.538,  (Artículos 3, 4, 27, 28, 29). 

Ley Nº 18.045 (Ley de Mercado de Valores). (Artículos 53, 54, 59). 

Ley núm. 21000, publicada el 23 de Febrero de 2017. Crea la comisión para el mercado financiero (Artículo 38). 

Decreto Ley Nº 3.500 (Establece nuevo sistema de pensiones): Artículos 45, 147, 149, 151

Ley N° 20.255, del 11 de Marzo de 2008, establece Reforma Previsional.

Ley N° 18.046 Ley sobre Sociedades Anónimas

Antecedentes de hecho:

Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), mediante Resolución Exenta N° 223, de septiembre de 2014, aplicó multa a Alberto Le Blanc en el contexto del denominado “Caso Cascadas”, por la comisión de diversas infracciones a la Ley de Mercado de Valores y la Ley de Sociedades Anónimas que habrían ocurrido entre los años 2009 a 2011. Dicha persona fue multada con UF 100.000, en razón de haber comprado y vendido acciones de Calichera-A en el periodo cuestionado.

Ante esto, Alberto Le Blanc presentó un recurso de reclamación ante la justicia ordinaria, en consideración a lo dispuesto en los artículos 28 a 30 de la ley orgánica de la SVS, la cual confirmó la multa, resolución apelada para ante la Corte de Apelaciones de Santiago. 

Alberto Le Blanc presenta requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 29 del DL Nº 3538 del DL 3538, en el proceso de reclamación de multa, que conoce en el momento del requerimiento la Corte de Apelaciones (Rol Nº2804-2017).

Alegaciones relevantes:

Observaciones del Consejo de Defensa del Estado.

Plantea que requerimiento debe ser rechazado, en tanto la norma reprochada no resultaría indispensable en la resolución del conflicto, ni afecta los derechos fundamentales que la parte requirente enuncia, planteando, más bien, un conflicto de interpretación legal y no constitucional. Argumenta también que la facultad punitiva de la SVS se encuentra debidamente limitada por criterios que deben ser considerados al momento de cursar una multa. 

Señala que  se debe dar la interpretación natural a los artículos 27 a 29 del D.L. N° 3.538. De la debida interpretación se colige que el legislador nunca habría establecido dos sistemas diametralmente distintos para el cálculo de una sanción, lo que resulta de una interpretación armónica de los tres preceptos recién anotados, 

Así, el requirente ha confundido el concepto de discrecionalidad con el de arbitrariedad, esto pues, el ejercicio de la discrecionalidad administrativa permite determinar qué sanción aplicar y el monto de la multa, ponderando todas las circunstancias establecidas en la ley, operando los parámetros que entregan los artículos 27 a 29 como límites al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, con el objeto de que la sanción resulte proporcional, en un acto debidamente motivado. 

Expone que no existe una vulneración al principio de igualdad, puesto que no existe una real situación a comparar, considerando que el porcentaje de las multas aplicadas a infractores por la SVS corresponden al análisis de los hechos concretos, pruebas aportadas y análisis de las pautas establecidas en la normas.

Resumen de la decisión:

El Tribunal Constitucional acoge el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, puesto que señala que en el procedimiento sancionatorio existe ausencia de debida consideración por la racionalidad y justicia procedimental, asegurada por la CPR Art. 19n3. (C.20)

No se está aludiendo a una proporcionalidad rigurosa o casi matemática, sino a una situación en que la ley provea los mecanismos para evitar una reacción punitiva del Estado significativamente desproporcionada y, por ende, injusta. (C. 22). 

Por ende, concluye que la disposición contenida en el artículo 29, inciso primero, del DL. No 3538 resulta contraria a lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 19, Nº 3, de la Constitución Política de la República, por lo que rechaza el requerimiento.

Considerandos relevantes: 

UNDÉCIMO. En suma, es tal el nivel de imprecisión del régimen sancionatorio debido (por separado y en conjunto) a la vaguedad del concepto de operación irregular sobre el cual ha de calcularse el porcentaje, y a la ausencia de criterios de graduación en el proceso de singularización de las sanciones, que en el ejercicio dirigido a fijar el monto de las multas el órgano administrativo sancionador o el juez estaría creando, más que interpretando, la ley. Y, lo que no es menor, en un ámbito (el sancionatorio) respecto del cual la Constitución exige niveles de precisión mayores que en otros, con independencia de que dicho estándar sea menor que el exigido en el área estrictamente penal. 

DECIMOTERCERO. Como se ha explicado, la vaguedad o imprecisión del régimen legal sancionatorio no permite arribar a una sanción que responda a un proceso determinado o determinable. Esta circunstancia impide que, en teoría, por muy profundo que sea el análisis en virtud del cual se fijan las multas a cada sancionado, lo que hablaría bien de quien lo realice (sea la autoridad administrativa o un juez), no subsana los defectos estructurales de la ley. En virtud de un acto administrativo o judicial de creación normativa (mal llamado, en este tipo de casos, de “interpretación legal”) no es posible enmendar la ausencia de una estructuración y guía legal previa (“ex ante”). Parafraseando lo señalado previamente en forma unánime por este Tribunal, este tipo de exigencia es una “materia primeramente de la ley, para luego ser objeto del consiguiente acto singular que aplica la respectiva sanción” (STC Rol N° 2658, c. 8o). 

DECIMOSEXTO. Desafortunadamente, desde una perspectiva constitucional, el mecanismo sancionatorio alternativo que se establece en el artículo 29 en su aplicación a casos como el de autos no sólo no avanza en términos de transparencia y objetividad, sino que, ante la ausencia de parámetros de graduación, ni siquiera garantiza una cierta asociación con el beneficio económico que se pueda haber obtenido de la conducta imputada como ilícita.

Disidencias y prevenciones: 

Prevenciones:

a)Ministra señora Marisol Peña Torres concurre a la decisión de acoger el requerimiento sólo en cuanto a las expresiones “a su elección” y “o hasta en un 30% del valor de la emisión u operación irregular”, contenidas en el inciso primero del artículo 29 del Decreto Ley N° 3538, de 1980 

Señala que se advierte que la parte final del inciso primero del artículo 29 del Decreto Ley N° 3538 no fija los parámetros con arreglo a los cuales deban imponerse las multas por la Superintendencia de Valores y Seguros dejando entregada su determinación al libre criterio del órgano administrativo sancionador. En consecuencia, un posible infractor de las normas que rigen al mercado de valores no puede conocer anticipadamente hasta qué monto de multa arriesga con su conducta, pues la ley utiliza términos tan vagos como “hasta en un 30% del valor de la emisión u operación irregular.”; 

En base a lo anterior, señala que la aplicación de esta última parte del inciso primero del artículo 29 del D.L N° 3538 vulnera tanto los principios de razonabilidad como de proporcionalidad que se desprenden de la garantía constitucional de la igualdad ante la ley, pues la multa se impone sobre la base del exclusivo criterio de la Superintendencia sin sujeción a parámetros objetivos que permitan dimensionar, en forma previa y cierta, los alcances de la infracción a la norma. 

Que, en cambio, no se configura, a juicio de esta Ministra, una infracción al principio de tipicidad en materia penal basada en que el término “operación irregular” (contemplado en el inciso primero de la norma impugnada) es indeterminado e ininteligible. 

En efecto, en este caso concreto, la imposición de la multa que afecta al requirente resulta ser la aplicación combinada del artículo 29 del Decreto Ley N° 3538, de 1980, y del artículo 53, inciso segundo, de la Ley N° 18.045, sobre Mercado de Valores, que tipifican la conducta que se le imputa y que dice relación con efectuar transacciones o inducir o intentar inducir a la compra o venta de valores, regidos por esta ley, por medio de cualquier acto, práctica, mecanismo o artificio engañoso o fraudulento. 

Luego, no se configura la aludida infracción al artículo 19 N° 3°, inciso final, de la Constitución, que exige que todo delito por el que se pretenda juzgar y sancionar a una persona esté contemplado en forma expresa por la ley, porque, en la especie, sí lo está en virtud de la aplicación combinada de dos cuerpos legales; 

b)El Ministro señor Nelson Pozo Silva, concurre al voto de mayoría:Argumenta en cuanto estima relevante el contenido del texto de los considerandos decimocuarto a cuadragésimonoveno inclusive, del fallo.  

Disidencias: 

Sentencia fue acordada con el voto en contra de los Ministros señores Carlos Carmona Santander, Gonzalo García Pino y Domingo Hernández Emparanza, quienes estuvieron por rechazar: 

Que este Tribunal no debe pronunciarse acerca de la veracidad de las imputaciones, o cuestionar la responsabilidad del requirente que fue establecida por la SVS. Además, señala que es una cuestión de legalidad, y no de constitucionalidad, determinar el monto de las operaciones irregulares que permiten precisar el máximo de las multas; 

Señala que es plausible diferenciar entre la legalidad y tipicidad de la infracción, por un lado, y la sanción misma, por otro, de tal manera que entre ellas exista la debida correspondencia y armonía que permita, con meridiana eficacia, que los bienes jurídicos que se pretenden cautelar tengan protección. 

Argumenta que en este caso el requirente solo impugna la multa y no el ilícito administrativo que se le imputa. Para efectos constitucionales, una cuestión es alegar la textura abierta en la construcción de la conducta ilícita y otra distinta es la sanción resultante en un contexto en donde el juzgador tiene libertad para en este caso el requirente solo impugna la multa y no el ilícito administrativo que se le imputa. 

Que la racionalidad del procedimiento parte desde sus fines y objetivos. Para ello, el legislador ha desarrollado un organismo como la Superintendencia de Valores y Seguros con poder de fiscalización sobre el mercado de valores teniendo en vista tres objetivos diferentes, los cuales son la fe pública, confianza y transparencia en los mercados a objeto de constituir una fuente de financiamiento sólida, creíble y fidedigna; la protección de los accionistas minoritarios en el mercado de valores; y la rentabilidad de los fondos de pensiones del sistema de seguridad social chileno. Se concluye que no es razonable construir una supuesta vulneración constitucional solo en lo multado, olvidando que la conducta que motiva tal sanción está al servicio de unos fines constitucionales (derecho a la seguridad social) y legales (protección de los accionistas minoritarios, transparencia y credibilidad del mercado) que son la base para verificar el qué y el porqué de la multa.

Impugnada: N/A.

Decisiones, oficios, fallos relacionados: 

Sentencia nº Rol 811 de Tribunal Constitucional, 31 de Enero de 2008

Sentencia nº Rol 1584 de Tribunal Constitucional, 17 de Junio de 2010

Sentencia nº Rol 1204 de Tribunal Constitucional, 28 de Mayo de 2009

Sentencia nº Rol 244 de Tribunal Constitucional, 26 de Agosto de 1996

Sentencia nº Rol 1138 de Tribunal Constitucional, 8 de Septiembre de 2008

Sentencia nº Rol 825 de Tribunal Constitucional, 6 de Marzo de 2008

Sentencia nº Rol 479 de Tribunal Constitucional, 8 de Agosto de 2006

Sentencia nº Rol 1140 de Tribunal Constitucional, 14 de Enero de 2009

Sentencia nº Rol 1448 de Tribunal Constitucional, 7 de Septiembre de 2010

Sentencia nº Rol 1518 de Tribunal Constitucional, 21 de Octubre de 2010

Sentencia nº Rol 786 de Tribunal Constitucional, 13 de Junio de 2007

Sentencia nº Rol 1365 de Tribunal Constitucional, 8 de Abril de 2010

Sentencia nº Rol 2022 de Tribunal Constitucional, 29 de Marzo de 2012

Sentencia nº Rol 2264 de Tribunal Constitucional, 10 de Octubre de 2013

Sentencia nº Rol 2658 de Tribunal Constitucional, 9 de Octubre de 2014

Sentencia nº Rol 2671 de Tribunal Constitucional, 1 de Octubre de 2015

Sentencia nº Rol 2743 de Tribunal Constitucional, 3 de Marzo de 2016

Sentencia nº Rol 2922 de Tribunal Constitucional, 29 de Septiembre de 2016

Sentencia nº Rol 3312-17 de Tribunal Constitucional, 26 de Enero de 2017

Sentencia nº Rol 3099-16 de Tribunal Constitucional, 11 de Julio de 2017

Sentencia nº Rol 2995-16 de Tribunal Constitucional, 27 de Marzo de 2017

Otros documentos o artículos académicos citados en la decisión:

Cano Campos, Tomás (2011), ¿Es una sanción la retirada de puntos del permiso de conducir?, RAP, N° 1984. 

Casino Rubio, Miguel, (2015), “La potestad sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida”, en Documentación Administrativa, N° 2. 

Fuertes, Mercedes (2010), “Mercado de Valores. Régimen sancionador”, en Lozano Cutanda, Blanca, Diccionario de Sanciones Administrativas, Iustel, Madrid, 

González-Cuellar, N. (1990): Proporcionalidad y derechos fundamentales en el proceso penal (Madrid, Editorial Colex). 

Kelsen, Hans (2012), Teoría pura del derecho. Introducción a la ciencia del derecho, (Traducción de Moisés Nilve), Ediciones Coyoacán, México 

Nieto, Alejandro  (1994), Derecho Administrativo Sancionador, 2° edición ampliada, Tecnos, Madrid.  

Novoa, Raúl y Novoa, Gabriela (1995), Derecho del mercado de capitales, Editorial Jurídica de Chile, Santiago. 

Rebollo Puig, Manuel (2010), “Sanciones pecuniarias” en Lozano Cutanda, Blanca, Diccionario de sanciones administrativas, Iustel, Madrid,

Análisis de sentencia realizado por Catalina Tapia.